航空應(yīng)急救援專業(yè)化力量建設(shè)的戰(zhàn)略性思考

應(yīng)急管理部森林消防局副司令員 閆 鵬

應(yīng)急管理部森林消防局直升機(jī)支隊(duì)航材主任 楊 帥

北京師范大學(xué)減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院院長(zhǎng) 張 強(qiáng)

近年來(lái)，我國(guó)各類突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，應(yīng)急管理日益成為各級(jí)政府全面改進(jìn)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。隨著全面深化改革的推進(jìn)，應(yīng)急管理職能已全面整合并提升為國(guó)家戰(zhàn)略。航空應(yīng)急救援作為國(guó)家應(yīng)急救援體系的重要組成部分，目前尚未形成完整的專業(yè)化體系，其發(fā)展與我國(guó)國(guó)際地位不相適應(yīng)，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)，與國(guó)家應(yīng)急救援需求不相適應(yīng)。

本文在對(duì)比國(guó)內(nèi)外航空應(yīng)急救援發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了我國(guó)航空應(yīng)急救援面臨的需求形勢(shì)，著重從航空應(yīng)急救援制度機(jī)制建立、加快組織領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整、加強(qiáng)航空資源整合、完善社會(huì)保障體系、注重專業(yè)化人才培養(yǎng)等方面提出了與新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的航空應(yīng)急救援專業(yè)化力量體系建設(shè)的有關(guān)思考。

航空應(yīng)急救援是應(yīng)急救援的方式之一，特指采用航空技術(shù)手段和技術(shù)裝備實(shí)施的一種應(yīng)急救援。與其他應(yīng)急救援方式相比較，航空應(yīng)急救援具有響應(yīng)速度快、機(jī)動(dòng)能力強(qiáng)、救援范圍廣、救援效果好、科技含量高的特點(diǎn)，有著其他應(yīng)急救援手段無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，為應(yīng)急救援實(shí)施提供了更高層次的響應(yīng)平臺(tái)，應(yīng)用前景極其廣闊，是世界上許多國(guó)家普遍采用的最有效的應(yīng)急救援手段，得到了各國(guó)政府的高度重視。

隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，航空應(yīng)急救援作為一種應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件的常用手段，已經(jīng)成為當(dāng)今世界許多國(guó)家應(yīng)急救援體系的重要組成部分和主要救援力量，并且進(jìn)入了實(shí)用階段。

國(guó)外航空應(yīng)急救援的運(yùn)行模式

目前，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家都已形成了符合各自國(guó)情、較為完善的航空應(yīng)急救援體系，具有很強(qiáng)的應(yīng)急救援能力。美國(guó)是航空應(yīng)急救援最發(fā)達(dá)的國(guó)家，應(yīng)急管理體系實(shí)行聯(lián)邦政府、州和地方的三級(jí)響應(yīng)機(jī)制，美國(guó)最高應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)是國(guó)土安全部，在其管理體系下全美可供用于執(zhí)行救援任務(wù)的直升機(jī)超過(guò)1萬(wàn)架。俄羅斯擁有獨(dú)立、專業(yè)化的航空及航空應(yīng)急救援技術(shù)局，隸屬于緊急狀態(tài)部，管理全國(guó)的航空應(yīng)急救援事務(wù)，擁有400多架應(yīng)急救援直升機(jī)。德國(guó)組建了全國(guó)空中醫(yī)療救援網(wǎng)絡(luò)，由內(nèi)務(wù)部、軍隊(duì)、汽車協(xié)會(huì)和一家公司共同管理，專業(yè)救援用直升機(jī)數(shù)量已超過(guò)300架，在德國(guó)境內(nèi)的任何一點(diǎn)，15分鐘內(nèi)都可以得到國(guó)家的航空應(yīng)急救援服務(wù)。日本消防廳局組建了多個(gè)消防航空隊(duì)，除裝備有防災(zāi)救援專用直升機(jī)41架外，還有歸屬警方、消防機(jī)構(gòu)及民間企業(yè)所擁有的直升機(jī)1000余架，在緊急救援時(shí)可隨時(shí)應(yīng)召投入救援行動(dòng)。加拿大依靠國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)中的航空隊(duì)開(kāi)展抗災(zāi)救援，擁有可參與救援的各類飛機(jī)1000余架，所需費(fèi)用由政府撥款。法國(guó)航空緊急救援隊(duì)配備33架直升機(jī)和27架固定翼飛機(jī)，可實(shí)施覆蓋法國(guó)全境的航空緊急救援。英國(guó)、瑞士等國(guó)均設(shè)立了國(guó)家航空應(yīng)急救援中心；巴西、韓國(guó)等國(guó)也成立了專職的航空應(yīng)急救援隊(duì)。

從國(guó)外當(dāng)前航空應(yīng)急救援的運(yùn)行模式看，可歸納為三種形式：

一是政府直接參與模式，即通過(guò)軍隊(duì)(空軍)、航空隊(duì)或成立非營(yíng)利公共組織的方式參與突發(fā)事件的救援，政府負(fù)責(zé)航空器及其他物資的采購(gòu)以及相關(guān)人員培訓(xùn)，救援時(shí)，資源由政府統(tǒng)一調(diào)配。

二是政府購(gòu)買(mǎi)航空救援服務(wù)模式，即面對(duì)重大自然災(zāi)害等公共突發(fā)事件時(shí)，政府通過(guò)一定的方式動(dòng)員通用航空企業(yè)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)參與救援。

三是通航企業(yè)救援模式，即由通用航空企業(yè)面向政府和個(gè)人提供救援服務(wù)，專業(yè)救援通用航空企業(yè)不僅有技術(shù)、人才、物資方面的優(yōu)勢(shì)，而且在平時(shí)作業(yè)中積累了大量的飛行救助經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于作業(yè)區(qū)域的環(huán)境非常熟悉，能夠在突發(fā)事件發(fā)生后快速反應(yīng)投入救援，大大提高救援效率。

國(guó)外航空應(yīng)急救援體系平時(shí)可為社會(huì)提供有償或無(wú)償?shù)膶I(yè)化航空作業(yè)或救助服務(wù)，政府給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，以維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)，遇有大規(guī)模自然災(zāi)害和公共危機(jī)事件時(shí)，可隨時(shí)應(yīng)召作為國(guó)家的救援力量，統(tǒng)一參與搶險(xiǎn)救災(zāi)，且能迅速反應(yīng)。2003年5月26日的日本本州發(fā)生了7級(jí)地震，震后6分鐘，首相官邸危機(jī)管理中心就成立了地震對(duì)策室，十多分鐘后已有14架直升機(jī)出動(dòng)救援。2005年8月29日，卡特里娜颶風(fēng)襲擊美國(guó)，在颶風(fēng)過(guò)后24小時(shí)內(nèi)，救援直升機(jī)已飛行1000多架次。

縱觀世界應(yīng)急救援管理先進(jìn)國(guó)家，其航空應(yīng)急救援體系建設(shè)大多具有以下特點(diǎn)：

一是一體化救援機(jī)制和法規(guī)體系。大部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的應(yīng)急救援管理都設(shè)立相應(yīng)的專門(mén)機(jī)構(gòu)，頒布完善的法律、法規(guī)，對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)事件等實(shí)行統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)。

二是政府運(yùn)作為主。國(guó)外航空應(yīng)急救援體系基本都是由政府運(yùn)作并組織建立起來(lái)的。根據(jù)搶險(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療救援和緊急救援需要，組建緊急處置中心，由國(guó)家統(tǒng)一指揮和管理，相應(yīng)的民間救援機(jī)構(gòu)也在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，配合國(guó)家救援機(jī)構(gòu)，開(kāi)展應(yīng)急救援。

三是民間救援隊(duì)伍充分參與。航空應(yīng)急救援的優(yōu)勢(shì)之一就是速度制勝，發(fā)達(dá)國(guó)家充分利用民間資本和各種救援力量，高效溝通、相互配合，使民間救援和政府、軍隊(duì)等救援力量精誠(chéng)合作，形成強(qiáng)而有力的救援網(wǎng)，航空應(yīng)急救援力量大大增強(qiáng)。四是救援行動(dòng)快速響應(yīng)。在發(fā)達(dá)國(guó)家大部分區(qū)域內(nèi)，航空緊急救援響應(yīng)時(shí)間在30—60分鐘之內(nèi)。在城市空中救援規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，醫(yī)療救援的響應(yīng)時(shí)間在30分鐘以內(nèi)(有些國(guó)家可控制在15分鐘之內(nèi))。

在野外緊急搜索與營(yíng)救，高速公路、道路交通救援，配合城市高層建筑消防等空中救援的響應(yīng)時(shí)間在60分鐘以內(nèi)。五是配套設(shè)施和空管服務(wù)到位。國(guó)外通航機(jī)場(chǎng)數(shù)量眾多，大多對(duì)通用航空開(kāi)放，發(fā)達(dá)的空中導(dǎo)航網(wǎng)絡(luò)可以引導(dǎo)飛行員在特定的航路上準(zhǔn)確地飛行。低空空域空中交通管制的解除也為航空應(yīng)急救援力量的發(fā)展掃除了障礙。

與世界航空產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)航空應(yīng)急救援起步較晚，體系建設(shè)發(fā)展相對(duì)滯后。當(dāng)前，我國(guó)的航空救援隊(duì)伍由軍隊(duì)(空軍、陸航、海航、武警部隊(duì))、警用航空、專業(yè)救援隊(duì)和通用航空企業(yè)共同組成。

目前，除軍隊(duì)航空救援力量外，還有以下航空救援專業(yè)力量。

一是警用航空機(jī)隊(duì)。自1993年12月，湖北武漢警方購(gòu)置第一架輕型直升機(jī)后，25年來(lái)我國(guó)警用航空實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有、從無(wú)序到有序的跨越。目前，全國(guó)19個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)已建立起32支警用航空機(jī)隊(duì)，共有50多架直升機(jī)，建成12個(gè)獨(dú)立的警航基地(另7個(gè)正在籌建)，公安部在廣東、上海、鄂爾多斯等地建立了專業(yè)訓(xùn)練基地。

二是交通運(yùn)輸部救助飛行隊(duì)。交通運(yùn)輸部救助飛行隊(duì)是國(guó)家唯一一支海上專業(yè)空中救助力量，主要承擔(dān)中國(guó)水域發(fā)生海上事故的應(yīng)急反應(yīng)、人命救助、船舶和財(cái)產(chǎn)救助、海上消防、清除溢油污染和為海上資源開(kāi)發(fā)提供安全保障等多項(xiàng)重要職責(zé)，還參加當(dāng)?shù)卣M織的搶險(xiǎn)救災(zāi)和國(guó)家指定的特殊的政治、軍事等搶險(xiǎn)救助任務(wù)。2003年以來(lái)，先后成立了4支(北海第一、東海第一、東海第二、南海第一)救助飛行隊(duì)，現(xiàn)有飛機(jī)30余架，建立8個(gè)救助飛行基地、2個(gè)救助機(jī)場(chǎng)、59個(gè)救助起降點(diǎn)，擁有飛行員75名，專業(yè)救援人員達(dá)到563人，基本建成大型機(jī)和中型機(jī)相結(jié)合的救助值班待命機(jī)隊(duì)，形成了?？找惑w的救助體系。

三是森林消防局直升機(jī)支隊(duì)。森林消防局直升機(jī)支隊(duì)是國(guó)家唯一一支森林消防專業(yè)化航空力量。自2009年成立以來(lái)，先后裝備專業(yè)滅火直升機(jī)18架，配備了消防吊桶、機(jī)腹式水箱專業(yè)滅火任務(wù)裝備，同時(shí)還配有多套索滑降、搜索燈具、吊籃/吊椅、電動(dòng)絞車等專業(yè)救援救生裝備，擁有航空類22個(gè)專業(yè)79個(gè)崗位300余名專業(yè)技術(shù)人員，先后在黑龍江大慶和云南昆明建立了兩座綜合性直升機(jī)機(jī)場(chǎng)，建有吊桶(水箱)、索(滑)降等專業(yè)訓(xùn)練場(chǎng)和飛行、機(jī)務(wù)訓(xùn)練模擬室。該支隊(duì)現(xiàn)已培養(yǎng)以39名飛行員、29名空中機(jī)械師(員)為主的空勤力量隊(duì)伍，具備14個(gè)能獨(dú)立遂行任務(wù)的機(jī)組，日常依托南北方兩地近百個(gè)航空護(hù)林站和森林航空消防基地執(zhí)行森林航空消防任務(wù)，2012年被國(guó)家納入航空應(yīng)急救援體系。

四是中國(guó)民用航空應(yīng)急救援聯(lián)盟。2016年8月25日，由中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)、中國(guó)應(yīng)急管理學(xué)會(huì)、中國(guó)醫(yī)學(xué)救援協(xié)會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)四個(gè)國(guó)家一級(jí)協(xié)會(huì)共同發(fā)起創(chuàng)建的非營(yíng)利性、非獨(dú)立法人的全國(guó)性社會(huì)組織——中國(guó)民用航空應(yīng)急救援聯(lián)盟揭牌成立。該聯(lián)盟旨在促進(jìn)國(guó)內(nèi)民用航空應(yīng)急救援資源有效整合與共享，探討制訂與國(guó)際接軌的中國(guó)民用航空應(yīng)急救援服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建起覆蓋全國(guó)的航空救援聯(lián)盟和呼叫聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)，打破地域限制，常態(tài)下履行空中“120”和空中“999”的社會(huì)職責(zé)，服務(wù)于大眾，緊急情況下配合應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、公共安全等突發(fā)事件，逐步形成規(guī)?；⒁?guī)范化的航空緊急救援產(chǎn)業(yè)。

近年來(lái)，在各級(jí)政府部門(mén)的大力支持和社會(huì)資源的積極參與下，我國(guó)航空應(yīng)急救援取得了一定成效，形成了以國(guó)家力量為主，民間力量為補(bǔ)充的國(guó)家救援與企業(yè)救援相結(jié)合的運(yùn)行模式，在重大突發(fā)事件中發(fā)揮的作用日益突顯。但通過(guò)對(duì)近年來(lái)國(guó)內(nèi)突發(fā)事件的救援評(píng)價(jià)看，在2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害、汶川特大地震，2010年玉樹(shù)地震，2013年蘆山地震和2015年天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故救援過(guò)程中，都暴露出諸多亟待解決的問(wèn)題。

一是法律法規(guī)體系不完善。隨著近年來(lái)我國(guó)應(yīng)急管理體系的逐步完善，相應(yīng)的法律法規(guī)也相繼出臺(tái)。依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，涉及到航空應(yīng)急救援的《民用航空法》《中國(guó)民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》和《民用運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》也陸續(xù)問(wèn)世并逐步完善。但總的來(lái)看，航空應(yīng)急救援法規(guī)往往同時(shí)涉及軍隊(duì)、公安、交通運(yùn)輸、氣象、農(nóng)林、水利、衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域和部門(mén)，我國(guó)目前的相關(guān)法律法規(guī)在各領(lǐng)域內(nèi)還自成體系，不夠健全，難以兼容，導(dǎo)致航空應(yīng)急救援呈現(xiàn)出救援主體法律地位不明確、救援作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)模糊、服務(wù)保障制度不完備和救援監(jiān)管機(jī)制缺乏等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了航空應(yīng)急救援的發(fā)展。

二是指揮領(lǐng)導(dǎo)管理體制不健全。我國(guó)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中明確規(guī)定了國(guó)家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，但是具體到航空應(yīng)急救援領(lǐng)域，則缺乏統(tǒng)一的全國(guó)性航空應(yīng)急救援領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)，災(zāi)難發(fā)生時(shí)通常臨時(shí)組成指揮部，緊急調(diào)集軍隊(duì)、公安、消防、專業(yè)救援隊(duì)，以及通用航空救援力量予以應(yīng)對(duì)。由于缺乏常態(tài)化的航空應(yīng)急救援管理機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的管理體制，指揮領(lǐng)導(dǎo)層面對(duì)災(zāi)區(qū)屬地航空救援資源、救援能力、分布狀況等信息無(wú)法全面及時(shí)了解和掌握，導(dǎo)致救援過(guò)程中軍民航不能協(xié)調(diào)一致、通力配合，特別是重大災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，通常多方力量一哄而上，大量集結(jié)，卻因機(jī)型和救災(zāi)需求不匹配，以及空域和基礎(chǔ)保障設(shè)施等條件限制，造成救援航空器閑置，救援成本空耗，救援效率低下。

三是航空救援裝備和保障基礎(chǔ)差距較大。根據(jù)中國(guó)民航局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，我國(guó)通用航空器有3296架，其中固定翼2297架、旋翼機(jī)999架，僅相當(dāng)于美國(guó)民用直升機(jī)數(shù)量的7%，分別為俄羅斯和加拿大民用直升機(jī)數(shù)量的35.61%和37.98%。其中我國(guó)專業(yè)救援直升機(jī)僅有不足百架，大中型直升機(jī)主要依靠少量國(guó)外進(jìn)口，重型直升機(jī)更少，而且直升機(jī)絕大多數(shù)沒(méi)有搜索設(shè)備、救援設(shè)備，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足大規(guī)模救災(zāi)需要。此外，我國(guó)機(jī)場(chǎng)數(shù)量及配套保障設(shè)施也嚴(yán)重不足，截至2018年6月，已頒證可保障通航起降的機(jī)場(chǎng)404個(gè)，其中民航運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)數(shù)量為231個(gè)，機(jī)場(chǎng)分布不均衡、不合理，配套保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，無(wú)法滿足應(yīng)急救援保障需求。

四是應(yīng)急救援專業(yè)隊(duì)伍嚴(yán)重缺乏。按照我國(guó)現(xiàn)行的災(zāi)害救援運(yùn)行模式，重大災(zāi)難和突出事件的應(yīng)急處理歷來(lái)主要依靠軍隊(duì)。但軍隊(duì)作為國(guó)家的武裝力量，其主要職責(zé)是國(guó)防備戰(zhàn)而非救援，一般只針對(duì)大型公共突發(fā)事件。消防、公安、森林部隊(duì)中的航空力量，以及交通運(yùn)輸部救助飛行隊(duì)等專業(yè)救援隊(duì)伍往往專注于一個(gè)救援領(lǐng)域，通用性不強(qiáng)。通用航空企業(yè)因受運(yùn)營(yíng)成本限制，很少組織專業(yè)化救援訓(xùn)練和演練，相關(guān)人員缺乏救援培訓(xùn)，直升機(jī)執(zhí)行應(yīng)急救援時(shí)缺少專業(yè)設(shè)備，導(dǎo)致救援行動(dòng)不夠規(guī)范和專業(yè)，影響了救援質(zhì)量，也存在安全隱患。

五是低空空域管理模式制約航空救援響應(yīng)效率。低空空域是國(guó)家的重要戰(zhàn)略資源，是軍航和通用航空的主要活動(dòng)區(qū)域，蘊(yùn)藏著極大的經(jīng)濟(jì)、國(guó)防和社會(huì)價(jià)值。低空空域是開(kāi)展航空應(yīng)急救援活動(dòng)的主陣地，其開(kāi)放程度是關(guān)乎航空應(yīng)急救援能力提升速度的關(guān)鍵。按照國(guó)家現(xiàn)行空域管理體制，空域是在空管委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，航路內(nèi)由民航提供管制指揮，航路外由軍航負(fù)責(zé)管制指揮，這種空域管理模式無(wú)法適應(yīng)通用航空空域使用靈活、多樣的要求。此外，目前我國(guó)所有空域均屬于管制空域，各類飛行必須經(jīng)批準(zhǔn)方可實(shí)施，空域使用審批程序復(fù)雜，保障職責(zé)分工不明確，嚴(yán)重制約航空應(yīng)急救援行動(dòng)響應(yīng)效率。

我國(guó)是災(zāi)害頻發(fā)國(guó)家，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，20世紀(jì)發(fā)生的巨大自然災(zāi)害，中國(guó)約占據(jù)1/3，每年由于災(zāi)害和事故造成的人員和財(cái)產(chǎn)損失十分巨大。自然災(zāi)害和事故種類多、頻度高、損失重的特點(diǎn)，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)有的航空應(yīng)急救援能力與災(zāi)害救援需要之間的矛盾十分突出。汶川地震后，我國(guó)航空應(yīng)急救援能力得到了快速提升，隨著國(guó)家應(yīng)急救援力量的全面整合，航空應(yīng)急救援體系建設(shè)在面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)的同時(shí)，也迎來(lái)了第二次重大的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

從災(zāi)害發(fā)生發(fā)展態(tài)勢(shì)看，當(dāng)前是我國(guó)突發(fā)事件易發(fā)多發(fā)期，特別是近年來(lái)各種天災(zāi)人禍與日俱增，地震、地質(zhì)災(zāi)害、洪澇、干旱、極端天氣事件、海洋災(zāi)害、森林草原火災(zāi)等重特大自然災(zāi)害分布地域廣、造成損失重;工業(yè)生產(chǎn)、礦山煤炭、危險(xiǎn)化學(xué)品等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域重大事故頻發(fā)，救災(zāi)難度大，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人民生活造成了巨大損失和嚴(yán)重影響。突發(fā)事件多呈關(guān)聯(lián)性、衍生性、復(fù)合性和非常規(guī)性，傳統(tǒng)的救援方式和手段往往力不從心，人民對(duì)最快捷、最有效的航空應(yīng)急救援手段的需求和企盼也日趨強(qiáng)烈。

從城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展矛盾看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化程度越來(lái)越高，各地高層建筑越來(lái)越多，城市人口越來(lái)越密集，交通越來(lái)越擁堵，國(guó)家應(yīng)對(duì)高層建筑火險(xiǎn)隱患、道路交通安全事故、群體性事件、突發(fā)急性傳染病的應(yīng)急處置難度越來(lái)越大，公眾對(duì)政府及時(shí)處置突發(fā)事件、保障公共安全提出了更高的要求，進(jìn)而對(duì)響應(yīng)速度快、空中機(jī)動(dòng)性強(qiáng)的航空應(yīng)急救援提出了迫切的需求。從應(yīng)急救援實(shí)質(zhì)和宗旨看，據(jù)法國(guó)國(guó)防部門(mén)的1份統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，針對(duì)同樣傷勢(shì)的重傷員，送至醫(yī)院并得到救護(hù)的時(shí)間在30分鐘內(nèi)的，其存活率為80%，在60分鐘內(nèi)存活率為40%，在90分鐘內(nèi)的存活率僅為10%以下。應(yīng)急救援的實(shí)質(zhì)是生命(包括人的生命、動(dòng)物生命和植物生命)和財(cái)產(chǎn)的救援，就是和生命財(cái)產(chǎn)搶時(shí)間的過(guò)程，其核心是效率。在當(dāng)今科技環(huán)境下，只有航空器可以最大限度打破空間限制，突破時(shí)間極限，實(shí)現(xiàn)第一時(shí)間施救和損失最小化，因此發(fā)展航空應(yīng)急救援，是我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是加速應(yīng)急救援現(xiàn)代化、高機(jī)動(dòng)化的重要舉措，我國(guó)應(yīng)加快推進(jìn)航空應(yīng)急救援體系建設(shè)工作。

從與國(guó)外航空救援力量對(duì)比看，我國(guó)航空應(yīng)急救援存在較大差距。根據(jù)《通用航空“十三五”發(fā)展規(guī)劃》數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)通用航空運(yùn)營(yíng)規(guī)模僅為巴西的1/3，機(jī)隊(duì)規(guī)模為南非的1/6、墨西哥的1/3，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距更大。在數(shù)量上，目前美國(guó)民用直升機(jī)在冊(cè)數(shù)量達(dá)到1.4萬(wàn)余架，位居全球第1位，除美國(guó)外，排名前三的俄羅斯、加拿大、澳大利亞等國(guó)的民用直升機(jī)數(shù)量都接近3000架，而我國(guó)民用直升機(jī)數(shù)量不足千架。在機(jī)型上，我國(guó)的直升機(jī)以中小型號(hào)為主，高原型、重型直升機(jī)幾乎是空白，高性能大中型直升機(jī)也不多。與國(guó)外相比，我國(guó)航空應(yīng)急救援無(wú)論是裝備數(shù)量、性能、基礎(chǔ)保障設(shè)施，還是救援人員專業(yè)化素養(yǎng)，都存在著較大差距。從當(dāng)前航空應(yīng)急救援模式看，我國(guó)當(dāng)前航空應(yīng)急救援是以國(guó)家救援與企業(yè)救援相結(jié)合的方式運(yùn)行。航空救援力量分散在軍隊(duì)、公安、交通運(yùn)輸、林業(yè)、衛(wèi)生、海洋等各部門(mén)。當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，按其類型和原因由對(duì)應(yīng)的職能部門(mén)主抓處理，主管部門(mén)根據(jù)突發(fā)事件的嚴(yán)重程度調(diào)動(dòng)不同的救援隊(duì)伍，資源整合調(diào)配使用效率不高，在幾次重大災(zāi)害救援過(guò)程中都暴露出了航空應(yīng)急救援管理體制不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不健全、救援裝備數(shù)量少、結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)隊(duì)伍缺乏等一系列問(wèn)題，迫切需要盡快加強(qiáng)和完善航空應(yīng)急救援體系。

從專家學(xué)者的呼吁看，2009年，根據(jù)我國(guó)應(yīng)急救援建設(shè)發(fā)展的迫切需求，航空界27位院士聯(lián)名向中央領(lǐng)導(dǎo)人遞交《關(guān)于建立國(guó)家航空應(yīng)急救援體系的建議》，提出制訂“國(guó)家航空應(yīng)急救援體系建設(shè)總體規(guī)劃”和“逐步開(kāi)放低空空域工作規(guī)劃”，建議加快推進(jìn)我國(guó)航空應(yīng)急救援體系建設(shè)。時(shí)任沈陽(yáng)航空工業(yè)學(xué)院于耕副教授也對(duì)航空應(yīng)急救援體系建設(shè)進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，提出“建立國(guó)家航空應(yīng)急救援體系，增強(qiáng)抗災(zāi)救援和應(yīng)急服務(wù)保障能力已刻不容緩”。在黨和國(guó)家的積極推動(dòng)下，2012年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)家航空應(yīng)急救援體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》，相應(yīng)的法規(guī)制度也相繼出臺(tái)，一大批航空企業(yè)如雨后春筍般出現(xiàn)。

從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)看，2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》明確將航空產(chǎn)業(yè)納入國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)體系，2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“建成布局合理、便利快捷、制造先進(jìn)、完全規(guī)范、應(yīng)用廣泛、軍民兼顧的通用航空體系”，為我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展確立了路線，指明了方向。2017年20余個(gè)省區(qū)制定了航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，隨著低空空域的逐步開(kāi)放，我國(guó)航空產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了黃金發(fā)展期，隨著人民生活水平的日益提高，以及救援保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的加盟，航空應(yīng)急救援產(chǎn)業(yè)作為航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助推器，業(yè)已成為業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

從黨和人民的企盼和需求看。黨的“十九大”以來(lái)，人民對(duì)新時(shí)代生活中獲得感、幸福感、安全感的美好訴求日益增強(qiáng)。為更好地落實(shí)以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央以人民為中心的發(fā)展理念，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確成立應(yīng)急管理部，旨在從國(guó)家戰(zhàn)略高度進(jìn)一步整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急管理體制，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。作為應(yīng)急救援重要組成部分的航空應(yīng)急專業(yè)化力量，具有絕對(duì)的速度制勝優(yōu)勢(shì)，必然成為我國(guó)應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害和突發(fā)公共危機(jī)事件的先鋒隊(duì)和排頭兵，其發(fā)展迎來(lái)了重大的戰(zhàn)略機(jī)遇期，時(shí)刻等待新時(shí)代應(yīng)急救援使命的呼喚。

《空應(yīng)急救援專業(yè)化力量建設(shè)的戰(zhàn)略性思考》分為上中下三篇，本文為上中合集；下篇《中國(guó)航空應(yīng)急救援力量建設(shè)設(shè)想》，感謝支持！

自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來(lái)，通用航空以其“高頻次、點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、高時(shí)效”的運(yùn)輸特點(diǎn)，在我國(guó)抗擊疫情工作中發(fā)揮了重要作用。

通用航空參與抗擊疫情工作，主要服務(wù)形式包括以下幾類：

一是醫(yī)療物資運(yùn)輸，包括疫情防控所需的藥品、儀器、試劑運(yùn)輸?shù)取?/span>二是特殊航空作業(yè)，包括航空消殺、航拍航攝等。

通用航空在應(yīng)急救援中發(fā)揮了重要的作用，加快完善我國(guó)航空應(yīng)急救援體系， 是建立健全國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系、提升政府治理能力的迫切要求。

10年來(lái)，我國(guó)航空應(yīng)急救援能力大幅提升，除軍航和運(yùn)輸航空外，通用航空參與應(yīng)急救援的廣度和深度不斷增加。與此同時(shí)，從此次新冠肺炎疫情的救援情況來(lái)看，我國(guó)航空應(yīng)急救援體系仍然存在一定的不足，主要表現(xiàn)在通用航空參與救援工作的系統(tǒng)性不夠，多數(shù)依靠通航企業(yè)的主動(dòng)意識(shí)，并沒(méi)有形成宏觀層面統(tǒng)一的協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)機(jī)制，具有實(shí)戰(zhàn)價(jià)值的航空應(yīng)急救援體系尚未全面建成并發(fā)揮作用。

航空應(yīng)急救援體系涵蓋了航空應(yīng)急救援基地、救援機(jī)隊(duì)及設(shè)備、救援隊(duì)伍以及救援支持保障體系，是一個(gè)立體化、綜合性的應(yīng)急救援體系。航空應(yīng)急救援基地建設(shè)的最終目標(biāo)是形成覆蓋我國(guó)重點(diǎn)區(qū)域的救援網(wǎng)絡(luò)，救援基地布局應(yīng)當(dāng)分區(qū)域、分層次統(tǒng)籌推進(jìn)。

1、航空應(yīng)急救援基地建設(shè)

一是基于區(qū)域需求的救援基地布局。區(qū)域需求主要從兩個(gè)維度考慮：一是我國(guó)城市和人口的分布，二是我國(guó)多發(fā)易發(fā)自然災(zāi)害的分布。

從城市和人口看，“胡煥庸線”以東應(yīng)加密救援基地布局。從我國(guó)自然災(zāi)害的分布特征看，四川、云南、湖北、湖南、貴州、黑龍江等省市屬于應(yīng)急救援高需求地區(qū)，應(yīng)加密基地布局。

二是基于層次結(jié)構(gòu)的救援基地布局。根據(jù)我國(guó)自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件的分布特點(diǎn)，建議推進(jìn)“綜合性應(yīng)急救援基地+專業(yè)性應(yīng)急救援基地”的基地布局，最終形成覆蓋我國(guó)大部分人口和地區(qū)的應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)。

首先，針對(duì)我國(guó)自然災(zāi)害的分布特點(diǎn)在全國(guó)華北、東北 、華東、中南、西南、西北、新疆等地布局綜合型應(yīng)急救援基地， 完善配套服務(wù)設(shè)施和地面保障能力，著力配備駐場(chǎng)救援航空器和相關(guān)救援人員，重點(diǎn)加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)地面指揮能力和飛行場(chǎng)務(wù)保障能力，確?；貎?nèi)完善的緊急救援指揮、醫(yī)療、其他運(yùn)輸設(shè)備等。

其次，加快建設(shè)森林航空消防服務(wù)基地、海上專業(yè)救援服務(wù)基地、航空醫(yī)學(xué)救援服務(wù)基地、警務(wù)航空服務(wù)基地等專業(yè)航空應(yīng)急救援基地建設(shè)，充分發(fā)揮通航企業(yè)等社會(huì)救援力量的作用，完善航空應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)。

綜合性應(yīng)急救援基地具備配套設(shè)施完善、保障能力突出的特點(diǎn)，能夠承擔(dān)各類突發(fā)自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的緊急救援任務(wù)。建議在每省至少建立1個(gè)綜合性應(yīng)急救援基地， 主要滿足本省的應(yīng)急救援需求，同時(shí)兼顧周邊省區(qū)的應(yīng)急救援協(xié)同和服務(wù)需求。

建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)依托省內(nèi)保障條件較好的運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)或綜合性通用機(jī)場(chǎng)，著力配備駐場(chǎng)救援航空器和救援人員的保障能力，加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)地面指揮能力和飛行場(chǎng)務(wù)保障能力，確?；貎?nèi)緊急救援指揮、醫(yī)療、其他運(yùn)輸設(shè)備、空域空管、油料保障設(shè)施等滿足航空應(yīng)急救援需求。

建議依托我國(guó)現(xiàn)有的北方航空護(hù)林總站和南方航空護(hù)林總站的布局，整合提升總站下轄各分站及森林消防基地功能，著力加強(qiáng)森林航空消防基地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如擴(kuò)建機(jī)場(chǎng)跑道、安裝森林航空消防氣象保障設(shè)施、完善航油儲(chǔ)備庫(kù)、訓(xùn)練基地、夜間助航、化學(xué)滅火、業(yè)務(wù)用房等所需基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備，構(gòu)建覆蓋我國(guó)重點(diǎn)林區(qū)的森林航空消防基地網(wǎng)絡(luò)。

建議統(tǒng)籌交通部救撈局海上救援服務(wù)基地與沿海各省的救援力量，依托已有海上救援服務(wù)基地，加強(qiáng)海上專業(yè)救助服務(wù)基地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)建服務(wù)基地的機(jī)場(chǎng)、完善服務(wù)基地的配套設(shè)施、配備海上航空應(yīng)急救援指揮平臺(tái)所需裝備，基本實(shí)現(xiàn)覆蓋我國(guó)北海、東海、南海海域的海上專業(yè)航空救援基地網(wǎng)絡(luò)。

警務(wù)航空服務(wù)基地主要視各省需求， 建議有條件的省、市、自治區(qū)加快本省警務(wù)航空隊(duì)建設(shè)，加快警用直升機(jī)及救援設(shè)備的配置，加強(qiáng)對(duì)省內(nèi)直升機(jī)起降的布局建設(shè)，形成省內(nèi)警務(wù)航空服務(wù)基地網(wǎng)絡(luò)。

鼓勵(lì)在有條件的綜合性醫(yī)院、醫(yī)療急救中心和緊急救援中心規(guī)劃建設(shè)直升機(jī)停機(jī)坪，并設(shè)立必要的燈光和標(biāo)識(shí)，便于開(kāi)展直升機(jī)航空醫(yī)療救護(hù)作業(yè)。引導(dǎo)地方政府把直升機(jī)起降點(diǎn)作為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目納入城市總體規(guī)劃，尤其在人口密集區(qū)和高速公路沿線要加強(qiáng)布點(diǎn)建設(shè)。

2、航空應(yīng)急救援裝備建設(shè)

應(yīng)急救援機(jī)隊(duì)涵蓋運(yùn)輸飛機(jī)、固定翼通用飛機(jī)、直升機(jī)、特種航空器等多種機(jī)型，是一種立體化的救援機(jī)隊(duì)體系。

運(yùn)輸飛機(jī)主要用于大宗救援、醫(yī)療物資和大量救援救護(hù)人員的遠(yuǎn)距離運(yùn)輸和投送，建議充分利用運(yùn)輸航空公司已有機(jī)隊(duì)，建立緊急情況下航空器的征調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，建立平時(shí)執(zhí)飛商業(yè)運(yùn)輸航班、緊急情況下參與應(yīng)急救援的運(yùn)營(yíng)模式。直升機(jī)主要用于人員和設(shè)備物資轉(zhuǎn)運(yùn)。其中，重型直升機(jī)主要用于吊裝和運(yùn)送大型救援裝備、滅火設(shè)備、專用裝備和大量人員物資等。大型直升機(jī)用于海上和陸地人員的搜救、人員和物資運(yùn)輸、森林消防等。中型直升機(jī)主要用于海上陸地的搜救、人員和物資運(yùn)輸、巡邏。輕型直升機(jī)用于搜救、人員和物資運(yùn)輸、緊急醫(yī)療救護(hù)、巡邏等。

中國(guó)航空新聞網(wǎng)

《安全科學(xué)與應(yīng)急管理研究》編委會(huì)

2020年4月15日